Atelier constitutionnel du 21/03/2019 – ADC 8

Préambule 1946 article 9

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La réunion a été intégralement consacrée à l’étude de l’article 9 du Préambule à la constitution de 1946 qui stipule que : Tout bien, toute entreprise, dont l’exploitation a ou acquiert les caractères d’un service public national ou d’un monopole de fait, doit devenir la propriété de la collectivité. En effet, cet article qui introduit la notion particulièrement importante de service public, se révèle particulièrement défectueux au regard de nos trois critères d’analyse : la clarté, la précision et la cohérence. Compte tenu du caractère fondamental de cette notion de service public du point de vue institutionnel, il nous est apparu particulièrement intéressant d’utiliser cet article 9 dans le cadre d’un exercice de définition juridique respectant scrupuleusement les trois critères CPC. Après avoir consacré 7 réunions à l’analyse critique, cet exercice devrait nous permettre de mieux cerner les exigences de rigueur de la rédaction juridique, et partant, d’améliorer notre expertise critique pour la suite de nos travaux.

Rappel explicatif des trois critères d’analyse :

  1. Clarté :  la rédaction de l’article est-elle compréhensible ou incompréhensible ?
  2. Précision : les termes employés sont-ils précis ou imprécis ? De ce fait l’interprétation de l’article peut-elle être multiple ?
  3. Cohérence : Y-a-t-il des éléments contradictoires entre eux au sein d’un même article ou entre des articles différents ?

Il est important de préciser que ces « travaux pratiques de rédaction constitutionnelle » doivent s’écarter de toute implication idéologique (au sens où telle rédaction serait jugée meilleure que telle autre du point de vue de son incidence idéologique), même si cela paraît difficile voire frustrant dans certains cas.

Considérant qu’il convient de rédiger une définition juridique du service public ayant vocation à être inscrite dans la constitution au sein d’un titre spécifique dénommé : Du Service Public, la méthodologie proposée pour cet exercice est la suivante :

  1. Tout participant est invité à rédiger une définition particulière, ou variante d’une définition donnée
  2. Le groupe fera l’analyse critique objective de chaque définition au regard des seuls critères de clarté, de précision et de cohérence. La critique s’accompagnera également de l’inventaire des incidences concrètes du texte constitutionnel s’il était appliqué.

Le premier texte étudié est extrait de la restitution de la réunion d’un groupe local dans le cadre du grand débat national :

Question du gouvernement :
Estimez-vous avoir accès aux services publics dont vous avez besoin ? Si non, quels types de services publics vous manquent dans votre territoire et qu’il est nécessaire de renforcer ?

Réponse du groupe citoyen :
On ne peut répondre à cette question, sans avoir auparavant répondu à la question liminaire : qu’est-ce qu’un service public? Or, la réponse claire à cette question fondamentale, de laquelle découle rien moins que la pertinence ou la possibilité même de ce débat, est impossible pour la bonne et simple raison qu’il n’existe aucun texte de notre corpus législatif qui en détermine les règles.

En effet, la notion de service public n’est pas définie dans la constitution, ni dans aucun des 74 codes juridiques qui en découlent. Seules existent de façon informelle des énoncés fallacieusement dénommés lois des services publics, ou lois de Rolland, du nom d’un juriste français professeur de droit et décédé en 1956 qui avait planché bénévolement sur le sujet. Ces dissertations de Rolland ne sont d’ailleurs pas conçues comme des textes de droit positif, ni même des énoncés normatifs, mais comme des règles de juste conduite qui découleraient de la nature même du service public et qui en déterminerait l’essence. Ce qui signifie, en termes clairs, que ces principes se détermineraient par rapport à eux-mêmes, ce qui constitue une bizarrerie exorbitante du droit. Ces principes sont 1. La continuité qui implique que le service doit être assuré régulièrement, 2. La mutabilité qui désigne l’adaptation des services publics à l’évolution des besoins collectifs et aux exigences de l’intérêt général. 3. L’égalité qui interdit la discrimination entre les usagers du service. On remarquera que le critère de gratuité n’est pas retenu comme critère obligatoire, mais qu’il a simplement été évoqué par Rolland comme étant facultatif. Les services publics peuvent donc, selon ces non-lois, être soit gratuits, soit payants (dans ce cas ils se nomment SPIC – Service Public Industriel et Commercial) sans qu’on nous explique le principe qui va déterminer si le service public doit être gratuit ou payant.

Si nous examinons attentivement ces trois principes, dont le caractère de droit coutumier est, soit dit en passant, incompatible avec la nature obligatoirement écrite du droit français, nous constatons qu’aucun des trois n’est respecté par les services dits publics actuels : 1. le critère de continuité n’est pas respecté pendant les grèves, 2. le critère de mutabilité ne peut pas être respecté dans la mesure où l’intérêt général n’est pas juridiquement défini, 3. le critère d’égalité n’est pas respecté dans le cas des services publics payants puisque les citoyens qui ont de faibles revenus ne peuvent pas les utiliser.
Ces simili-lois dites des services publics ne nous sont donc d’aucune utilité pour nous aider dans la difficile tâche de définir ce qu’est un service public. Nous voici donc revenu à notre point de départ et nous ne saurions trop conseiller aux législateurs de doter notre constitution d’un (ou plusieurs) article(s) supplémentaire(s) définissant clairement la nature, la mission et les caractéristiques d’un service public. Sans ce fondement institutionnel, ce domaine extrêmement important pour le citoyen restera tel qu’il est, c’est à dire livré à l’arbitraire d’un pouvoir évoluant librement dans une zone de non-droit.
Il est d’ailleurs paradoxal, mais tout autant symptomatique par rapport à nos conclusions, que ce thème des pouvoirs publics soit le seul des trois thèmes du grand débat à ne pas être fondé sur un corpus législatif sérieux, à l’inverse de la citoyenneté, de l’écologie et de la fiscalité qui font l’objet, à eux seuls, de plusieurs milliers de lois. Compte tenu de ces observations, voici une proposition de modification constitutionnelle institutionnalisant la notion de Service Public :

Titre Vbis – Des services publics (à ajouter entre le Titre V – Des rapports entre le parlement et le gouvernement et Titre VI – Des traités et accords internationaux)

Art 51-3.  Un Service Public une activité gérée exclusivement par l’Etat et devant répondre au critère de continuité impliquant que le service doit être assuré régulièrement et au critère d’intérêt général impliquant que le service doit répondre à l’évolution des exigences du peuple pour les besoins collectifs

Art 51-4. Il appartient au Président de la République de déterminer, pour un service public donné, dans quelles conditions le critère de continuité peut être compatible avec le droit de grève. En tout état de cause, et quel que soit le statut alloué aux agents d’un service public, le Président de la République assume la responsabilité du respect de ce critère de continuité dans ce service.

Art 51-5. Un service public peut être gratuit ou payant. Si le service est payant, les bénéfices réalisés lors de la vente des biens ou services sont affectés en tant que recettes au budget général de l’Etat, ce qui constitue une source d’autofinancement des pouvoirs publics.

Art 51-6. Sont déclarés service public gratuit dont la gestion relève du pouvoir exécutif en tant que monopole, les fonctions suivantes : La sécurité intérieure, la sécurité extérieure, la diplomatie, la justice, la perception fiscale. Aucune contribution financière ne peut être demandée au citoyen pour pouvoir bénéficier de ces services.

Art 51-7. Sont déclarés service public gratuit dont la gestion relève du pouvoir exécutif sans monopole, les fonctions suivantes : l’enseignement, la santé. Aucune contribution financière ne peut être demandée au citoyen pour pouvoir bénéficier de ces services.

Art 51-8. Toute activité sociale, industrielle ou commerciale peut être déclarée service public gratuit, payant, monopolistique ou non à la suite d’un référendum d’initiative exclusivement citoyenne ayant reçu les signatures demandeuses de 2% des électeurs inscrits et ayant obtenu un vote positif de plus de la moitié des électeurs inscrits. Le critère d’intérêt général est réputé avoir été déterminé par le vote positif les citoyens électeurs.

Art 51-9. La création d’un nouveau service public par voie de référendum est inscrite en tant que loi dans le Code des relations entre le public et l’administration et ne peut être modifiée que par référendum d’initiative citoyenne tel que décrit dans l’art. 51-8.

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